地名管理条例迎大修 依法遏制地名“任性”命名更名
近日，民政部网站挂出“民政部办公厅关于印发《民政部2020年立法工作计划》的通知”，称将推进重点领域立法，做好“修订地名管理条例有关工作”。
《地名管理条例》颁布于1986年，为我国改革开放以来的地名管理提供了基本的法规依据。但经过30多年的社会发展，地名管理工作面临的形势和任务发生了很大变化，《地名管理条例》规定的一些内容已不适应当前工作需要。
在接受记者采访的专家看来，《地名管理条例》对于地名的命名与更名，在管理机关、程序和实体上的规定都过于笼统，甚至没有规定对命名权、更名权的监管，不利于地名管理的法治化。
受访专家认为，及时对《地名管理条例》进行修订，可以理顺地名管理体制，依法扩大地名管理范围，依法赋予主管部门监管权，遏制地名命名更名“任性”问题。
“对小区名字有什么感觉？其实是有点儿别扭。”8月8日下午，在北京经济技术开发区林肯公园小区，居民麻女士提着刚买回来的蔬菜，边走边对记者说，“林肯不是一位美国总统的名字吗？”林肯公园小区往西不远，还有一个莱茵河畔小区。“可莱茵河不是欧洲那边的一条河吗？”麻女士说。
除了“林肯公园”“莱茵河畔”这些具有异国气息的小区名字之外，还有开发商给小区起不相干的名字。罗先生目前也住在林肯公园小区，他的老家在山西省太原市，他家所在的小区名叫“奥林匹克花园”。然而，小区里没有运动场地和器械，“和奥林匹克一点都不沾边。”
实际上，在我国各地普遍存在地名不规范现象。
2018年12月，民政部、公安部、自然资源部等部委联合发布《关于进一步整理不规范地名的通知》，将不规范地名分为4类，即刻意夸大的“大地名”、崇洋媚外的“洋地名”、怪异难懂或带有浓重封建色彩的“怪地名”、重名同音的“重地名”
中国政法大学法治政府研究院院长王敬波告诉记者，地名是人们赋予某一特定区域或者特定建筑物在自然地理或者人文地理上的专有名称，不仅承载着历史传统和人文情怀，也同建设规划、测绘地理信息、公共安全和国家安全等现代化建设方面的发展息息相关。南京财经大学法学院副教授吴庚祐在接受记者采访时称，不规范的地名主要是指擅自命名的地名和“大、洋、怪、重”等违反地名命名技术规范的地名。其中，“大、洋、怪、重”的地名现象相对比较突出。
不规范的地名需要依法规范，依据是现行的《地名管理条例》——1986年由国务院颁布，至今已经实施30多年。
中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授竹立家告诉记者，随着我国经济社会的快速发展以及数字化时代的到来，地名对每一个人来说都非常重要，修订《地名管理条例》，意味着在地名命名与更名时有更明确的规范可以遵循。
2014年1月，国务院印发《关于开展第二次全国地名普查的通知》，决定开展第二次全国地名普查。几个月后，第二次全国地名普查新闻发布会提出，要整治地名“大、洋、古、怪、重”乱象。
2015年7月，民政部称：“近年来，一些城市在旧城改造和新城开发中对历史悠久地名保护不力，‘洋地名’‘怪地名’层出不穷，一些有深厚文化底蕴的地名无端消失，割断了城市的地名文脉，给民族文化传承造成了极大危害。”
2018年12月，民政部、公安部、自然资源部等部委联合发布《关于进一步整理不规范地名的通知》称，一些地区存在“大、洋、怪、重”等不规范地名，对居民区、大型建筑物和道路街巷等地名中存在的不规范地名进行规范化、标准化处理。
据吴庚祐研究，此前需要整治的“大、洋、古、怪、重”变更为“大、洋、怪、重”等不规范地名，而“大、洋、怪、重”地名主要集中于住宅区、建筑物。
2019年6月，民政部下发通知，要求各地稳妥推进清理整治不规范地名工作，要重点清理整治社会影响恶劣、各方反映强烈的城镇新建居民区、大型建筑物中的不规范地名。
在此前后，全国各地陆续开展对不规范地名的清理整治行动。对此，王敬波称，我国地名管理并非处于“无法可依”的状态，国务院颁布的《地名管理条例》为我国地名的管理提供了规范依据，民政部颁布的《地名管理条例实施细则》为地名管理机关依法行政提供了更为清晰的指引。北京、上海、江苏等地出台了地方地名管理立法。
“中央和地方关于地名管理的规范性依据都能在一定程度上为各级地名管理机关提供指引。”王敬波说，但无论是《地名管理条例》还是《地名管理条例实施细则》，对于命名、更名在管理机关、程序和实体上的规定都过于笼统，甚至没有规定对地名的命名权、更名权，也没有规定对地名的监督和管理，不利于地名管理的法治化。
在吴庚祐看来，法治视角中的地名是指经过国家机关批准的地名，而《地名管理条例》和《地名管理条例实施细则》对于地名的命名规范也有很多规定。
“所以说，不规范的地名其实就是违法的地名。”吴庚祐说，“这样一来，对于不规范地名，肯定要进行清理和整改，但在清理和整改过程中，同样需要按照法定程序进行整改，要避免运动式整改，避免‘一刀切’。”
吴庚祐认为，在地理实体名称和具有法律效力的地名之间其实存在地名审批这一法定程序，而一旦地理实体名称正式成为地名之后，这个地名就具备了法律效力，也就具有了公共性、权威性和严肃性，故而不能想改就改。
2018年，“修订《地名管理条例》”列入《民政部2018年立法工作计划》中的“抓紧研究论证的项目”中。
2019年，《民政部2019年立法工作计划》提到，《地名管理条例》“修订草案送审稿拟报送国务院审议”。同年10月，民政部起草的《地名管理条例（修订草案征求意见稿）》全文对外公布，征求社会各界意见。
《地名管理条例（修订草案征求意见稿）》扩展到8章63条（《地名管理条例》共13条），除总则和附则外，分别对命名和更名、标准地名、地名文化保护、地名公共服务、监督管理、法律责任进行规定。
记者注意到，《地名管理条例（修订草案征求意见稿）》的说明称，《地名管理条例》一些内容已不适应当前工作需要，亟须与时俱进地修订完善。具体包括：管理体制不顺、管理范围和内容较窄、程序规定较为原则、监管措施缺失。
王敬波认为，《地名管理条例（修订草案征求意见稿）》的公布，有助于填补和完善地名管理相关的制度空白和缺陷。在王敬波看来，明确命名权的主体正是需要完善的缺陷之一。与公众生活密切相关的、具有地名意义的台、站、港、场等名称、城镇街道的名称、楼宇的名称等，现行的《地名管理条例》和《地名管理条例实施细则》并没有明确规定命名权的主体，各个地方在进行相关的制度设计时，也没有统一的标准。“对于这些地理空间的或者建筑物的命名权，理应通过立法明确命名权主体，避免因主体不明确而引发相关的争议和纠纷。”
王敬波认为，现行《地名管理条例》和《地名管理条例实施细则》对于地名命名和更名审批的规定，更多集中在由谁进行审批的层面，但依据依法行政、建设法治政府的要求，应当有相应的法定程序的规范。同时，应全方位完善制度，明确命名权主体、明确命名和更名审批的程序、丰富和完善地名管理机关监督和管理的方式，密切联系群众，形成地名领域政府与社会共同治理的新局面，实现地名管理的法治化。
竹立家则建议，修订《地名管理条例》应该在推进国家治理体系和治理能力现代化的框架下前行，本着民主化、科学化、规范化原则，提升我国地名管理的水平，同时应该明确违反法规的惩罚方式，对非法命名、更名或使用不规范地名的单位和个人进行惩戒。
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